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财政部将发文厘清PPP支出责任与隐性债务的边界2018-12-29
项目无自有资金属于隐性债务

    对PPP项目未来支出责任是否属于政府隐性债务,市场上一度有争议。对此,财政部PPP中心主任焦小平曾公开表示,依法合规的,10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。10%的红线绝对不能破,我们把PPP财政支出责任,当成政府和社会签订的合同的依法合规的,必须要纳入预算。政府要带头履约。
    专家表示,PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的,投资项目要求资本金自有,需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐形债务,规模太大了。但如果资本仅是债务性资金,项目全部投资都是融资,要求将PPP都视为地方政府隐形债务,规模太大了。但如果资本金是债务性资金,项目全部投资都是融资,要求将PPP都视为地方政府隐形债务,恐怕也没有什么理由反驳了。
    依据此前财政部公布的规定,所谓规范的PPP项目,条件之一就是需要按时足额缴PPP纳项目资本金,不得以活塞无形资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。专家称,不能在经纪热、防范债务风险的时候,把PPP视为洪水猛兽,把PPP项目当成堆积地方政府隐形债务风险的罪魁祸首;在经济下行有压力的时候,又把PPP当成拉动投资的工具。简言之,就是不能打摆子,不能把PPP做成熨平经济周期的工具,要保持战略定力,咬定青山不放松,规范实施才能行稳致远。
    专家表示,目前我们正在配合司法部抓紧推进PPP条例出台,各方面共识越来越多,可以预期这项工作会尽快往前推。条例出台之前,财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐形债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见,明确正负面清单,强化正面指引。

10%红线要最受不得间接突破


    为了防止地方对PPP项目大干快上,确保财政可持续性,财政部设了一条财政承受能力10%的红线,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。近些年财政部一直加大10%红线监管力度。
    但部分PPP认识认为10%红线一刀切并不科学,而且对10%具体怎么测算也有不同看法。对此专家表示,对地方枕骨10%的财政承受能力也要有个可观的认识。几年摸索下来。财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎?12%是不是能干得多一点?这不是爱因斯坦发现的精巧公式,没有人完全说得清楚,只是一个经验数值、但既然有共识,就要遵守。
    专家表示,目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议,将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”,目的是做大规模。但做大规模的方法,最简单的是直接提高比例,比如提高到20%。为什么不行,主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途,不少地方社保基金已经有缺口,用社保基金做分母显然不合适,土地出让收入也已经安排了很多项目。因此,要坚持10%的比例,坚持分子、分母都是一般公共预算。
    专家说,10%是财政承受能力的红线,市政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿,扣掉一些不干PPP的发达地区,按10%的比例计算,财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益,项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。
    另外,专家还强调,如果太多PPP项目靠政府付费,恐怕政府难以承受,最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来,鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧,挖掘项目本身的市场潜力,开发更多自身具有稳定现金流的项目。根据财政部数据,目前财政部PPP综合信息平台中,目前PPP项目8440个,拟投资金额12.6万亿元。从落地来看,签约PPP项目7万亿元,开工建设3万亿。
    此外,专家还强调,如果太多PPP项目靠政府付费,恐怕政府难以承受,最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来,鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧,挖掘项目本身的市场潜力,开发更多自身具有稳定现金流的项目。根据财政部数据,目前财政部PPP综合信息平台中,目前PPP项目8440个,拟投资金额12.6万亿元。从落地来看,签约PPP项目7万亿元,开工建设3万亿元。




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